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南非林业可持续发展

2013-07-12来源:上海农业网

淡水供给问题将成为21 世纪自然资源管理中的主要问题。随着世界人口数量的不断增加,人类及生态系统对水的需求持续增加,从而大大减少了水资源的有效供应。地球上的淡水供给主要来源于江河,而农业用水占去整个水资源供给量的2/ 3 还多。江河不但流量在减少,而且污染问题也日益严重。特别是当水已成为社会的一种公共商品时,由于用户对水的竞争,使政府对水的配给问题难以作出决策。这就需要政府在致力于恢复江河的生态环境的同时,还要加大力度实施多种有效措施来提高水的利用效率。

一般认为森林与树木能够涵养水源,提高水质,但是在缺水地区,林业生产经营却有可能减少水量,从而产生消极影响。南非是一个半干旱的缺水国家,年均降水量大约在500 mm ,且分布不均,人均占有水量1 400 m3 ,是世界上的贫水国之一。森林面积只占其国土面积的1 % ,树种主要是外来树种,包括以生产木材为目的的松树,原产于澳大利亚的桉树及金合欢树。这些森林都位于集水区的上游河段区域,南非60 %的淡水资源都是这些区域提供的。我国也是世界上水资源相当匮乏的国家之一。近年来,为了改善生态环境不断恶化的态势,全国大范围推行了退耕还林还草措施,这些措施的大面积实施是否也存在与南非同样的问题,希望这篇文章对我国的林业可持续发展起到一些借鉴作用。

1  林业用水

南非几乎所有的人工林都种植在原是天然草地的地方。虽然以生产用材林为主的林业部门并不是非南惟一的用水户,但南非却是世界上第一个向林业用水征收费用的国家。在种族隔离时期,南非政府对林业生产采取的是鼓励政策,以达到木材生产自给自足。然而通过50 多年的研究,结果表明在天然草原及灌丛中栽植深根性速生长绿树种显著地减少了河流流量。在某些情况下,这种影响在植树2 a 后就能显现出来,河流流量减少的最大值,一般发生在植树早期,然后逐年减小。还有研究表明,桉树成林年蒸发量比年均降雨量大。林木比草本植物的耗水量大,这是由于冬天当草本植物冬眠时,树木却依然蒸腾水分,而且林木根系能从较深的土层吸收水分。

南非林水部1986 年公布的资料显示,森林耗水量约占其可用水量(210 亿m3 ) 的8 % ,由此可见,南非的林业,确实是个比较大的用水户。虽然不同学者对于人工林耗水量的估算有差异,但林业部门并不否认其大量消耗淡水,与此同时,林业部门也主动采取一系列水保措施,如河岸设立不栽种木本植物的缓冲带。

2  林业用水政策

1998 年南非颁布的《水法》在基于社会公平、可持续发展及经济效益的基础上对水资源重新进行分配。以商品材生产为目的的用材林被新《水法》视为减少河流流量的生产行为,这种行为是指在陆地上种植的作物,在生长过程中所消耗的水分,比天然生长的植被所消耗的水分多的生产经营活动。目前人工用材林是惟一被确定为该类行为的生产活动。现阶段对一些其他作物如玉米、甘蔗、高粱的生产不需要发放用水许可证的一个原因是,对它们的耗水知之甚少,一旦对于这类生产活动的耗水量,有了准确的研究结果,也要对其征收水费。

对人工用材林发放用水许可证始于1999 年,这是一个非常繁琐的过程。费用虽然很低,但持证人通常要对诸如野生动物调查、考古调查及其它一些有关能对环境造成影响的调查研究的费用负责,这些费用有可能是很昂贵的。许可证的最长年限为40 a ,每5 a 换发1 次,许可证上需注明所种植的面积及种植的树种等内容。水价是基于集水区预算基础上确定的,包括对水资源的监测、管理、改善水利用率等费用。制定用水规划,为水保措施提供资金等。每一集水区的水预算都按南非林水部1986年公布的各个部门的用水量来分配。对于林业来说,分配给林业的用水量为60 mm/ a ,这也是基于集水区年均降雨量基础上得来的。在2002 年,对林业用水征收的水费为0.2~1美分/ m3 。

3  持续发展林业存在的问题

现在南非面临的重要问题是用水许可及收费政策是否能提高水的有效利用,这一政策对于林业发展是否造成了影响。虽然林业部门已对土地利用进行分类、对用户进行登记,但发证的费用很大,并且发放过程繁杂,进展慢,从而对林业的经营管理造成了负面影响。政府也承认在新的法律下,许可证并不能为5 a 以后的用水提供担保。林业部门认为用材林生产要比其它旱田作物或需灌溉的作物能够更为有效地利用水。与需要灌溉的作物相比,人工林并没有转移成本或造成浪费,因为所有的水(以降雨的形式) 都发挥了应有的作用。因为林木所消耗的水分来源于降雨,在干旱年份降水量比较低,树木,尤其是松树,能够很好应付干旱胁迫。

从水分分配的角度来看,人工林是一个不同寻常的用水户。树木一旦栽植后,土地很难再改为他用,用途的不可逆性意味着生长的林木不能对河流的下游提供更多的水分。有人认为减小造林密度有可能减少耗水量。但研究表明,减小造林密度并不能显著影响河流下游的全年流量。目前,水费对林业用水的高效利用及平等分配所起作用不大,它只是公共设施费,且并没有对水保措施采取奖励措施。

虽然林业是南非惟一的被认定为是减少河流流量的生产行为而被征收费用,但林业部门愿意接受这一用水政策,原因是水费最多不过是1 美分/ m3 ,这对林业纯利润来说影响不大。即使水费提高到1~2 美分/ m3 ,也是能接受的。但是,现在的水费并没有考虑有关水质管理的各个方面,如林木能拦截沉积物、养分,减缓径流从而减少土壤侵蚀。而制订这一用水政策时,并没有被考虑林木的这些积极因素。政府对个人种植者征收水费的成本有可能超过它的收益,特别是当数千个小的种植户都要被包括进来的时候。小种植户主要是黑人,他们或是种植小面积外来树种的用材林,或是给林产公司种植,或是自己独立经营生产。因为他们是农村经济发展的重要组成部分,所以这也给政府出了个难题,一方面政府想通过黑人农场主来提高乡村的发展,另一方面用水也需要进行监督。给每一小农场主办证的费用都有可能超过他们的承受能力,并且在一些情况下不太好操作,因此,一些观察人士呼吁:为了促进黑人林业的发展,应给予他们免除费用。

南非持续发展林业的经营理念是小的种植户栽植树木的最初动力,成千上万的黑人农民需要工作,生活条件需要改善。对于许多黑人农民来说,植树所带来的收益有可能是唯一的可行的收入来源。因此,他们也是政府施政目标与林业企业扩大生产规模之间的一个纽带。改进小的种植户种植项目,使林业与当地社区相关联,有可能减少因过度用水所造成的冲突。

4  收费办法

为了征集税收,政府可考虑征收采伐收益税或造林更新税,以替代水费。这两种税费应基于采伐蓄积量基础上,或在更新造林树木栽植以后征收,而不是一年一收。另一个方法是征收土地使用费,这一费用应把用水后对土地质量影响和使经济、环境受益的一些因素考虑进去。为了使水质、生物多样性、休闲娱乐、野生动物栖息等各项指标达到平衡状态,政策应对利于可持续发展的行为予以表奖,反之则予以惩处。

由于对水的需求持续增加,水价上涨是不可避免的。允许水权交易,有可能是保证水公平配给的最有效的办法。市场可能是带来供需平衡的最好方式,水价的建立不应通过法规来确立,而应是通过供给、需求、竞争以及服务质量来确立价格,这对高效用水将产生推动作用。因为这样用户就能节约用水,或是把节约的水卖掉,而不是白白浪费。如果这一市场启动的话,水的再重新分配会变得比较容易和更为公平,因为放弃用水的将被补偿。在水的交易体系下,穷人以及原来被剥夺水权的人有了使用水源的资格,这是非常重要的。为了使市场有效运转,还需要更好地确立及量化水权。现在的核心问题是考虑水的安全分配,而不是税收类型,因为政府要确保用材林具有一定的面积。虽然南非的森林面积占整个陆地面积的比例,相对来说比较小,但南非确是非洲原木生产量的最大国,同时也是世界上速生林生产效率最高的地区。这其中有一部分原因,是因为它在世界上林木遗传与改良研究处于领先地位。据估计,这些研究项目已使木材蓄积量增长了10 %~30 % ,林业还通过提供就业机会,增加人们收入,对经济发展作出了一定贡献。同时大量的林副产品以及薪材,对当地来说也是非常重要的。南非林业在全球木材贸易中也扮演着重要角色,是重要的出口创汇项目。

但是对于南非林业也存在一些反对声音,如认为人工林缺乏生物多样性;大量营造外来树种,造成了外来物种入侵;消耗水分;因此应将人工林地重新变成草地。这也是林业发展面临的另一挑战。

5  结 论

南非制定新的用水政策的意图良好,也就是说为了使那些原来被剥夺用水权的用户能够得到用水的权利。从1994年以来,南非通过制定水权政策,已使600 多万人受益,取得了巨大进步,但是还有许多黑人每天用水量不足20 L ,远低于平均200 L 的城市白人用水量,甚至低于国际卫生组织建议的50 L/ d 的标准。但政府已能正确地处理水缺乏的这一重要问题,通过构建法制体制来调节当地及区域间的关系,改善机制,使用水户对水的全部公共设施付费,这一政策可以作为水缺乏国家的一种模式。

为了满足农村黑人社区的用水需要,必须改进水的分配程序,包括缩减发放水证的过程,为所有用水户制定公平的价格,提高部落及社区的森林面积。到目前为止,南非政府也一直与林业部门进行磋商,采取折中办法。

许多其他国家地区面临着同样的水缺乏问题,水与林业的矛盾也有可能增强,因此政府必须确立更为有效的、符合实际的水配给政策,特别是对农业来讲,因为农业用水量占世界总用水量的2/ 3 ,但是大多数的农业用水都被白白浪费了。创建综合的水管理机构来协调分配,奖励节约用水,改变用水户的用水方式是重要的政策机制,用水必须从全局的观点来考虑,仅仅局限于林业一个部门而忽略其他行业是不科学的。